——2020年3月26日在北京市第十五届人民代表大会常务委员会第二十次会议上

  2019年11月25日，市十五届人大常委会第十六次会议审议了《北京市文明行为促进条例(草案)》(以下简称草案)。会上，有12位常委会组成人员和1位列席代表发表了意见，对立法的必要性给予肯定，并从文明行为与道德的关系、文明行为和不文明行为的范围、促进和保障措施的完善，以及具体文字表述等方面提出了意见。

  会后，法制委员会在市人大机关门户网站征求了社会公众的意见；通过“万名代表修条例”活动书面征求了市、区、乡镇三级人大代表的意见，共有658位市人大代表、4067位区人大代表、8692位乡镇人大代表提出意见；请市政协协助征求了234位政协委员的意见；到西城区、丰台区、北京字节跳动公司进行了调研走访；组织召开了公共场所经营管理单位、文明单位及文明街巷、专家学者等座谈会，就各方面集中关注的问题听取意见建议；书面征求了市司法局、市城管局、市教委、市交通委、市文化和旅游局、市卫生健康委、市公安交管局等政府部门的意见。

  3月10日，法制委员会召开会议，根据常委会审议意见、代表意见和其他有关方面意见，对条例草案进行了统一审议，提出《北京市文明行为促进条例(草案二次审议稿)》(以下简称草案二次审议稿)。现将草案修改情况报告如下：

  草案第二条第三款规定了文明行为的定义。有些常委会组成人员、代表提出，文明行为不可能在一部条例中穷尽列举，应通过进一步明确什么是文明行为，提示人们行为的底线；建议本条例规制的文明行为主要聚焦在公共领域干扰他人的行为，体现宪法第五十一条的精神，即“公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”。据此，法制委员会建议对文明行为的定义做修改，表述为：“本条例所称文明行为，是指以社会主义核心价值观为引领，恪守社会主义道德，维护公序良俗，尊重他人合法权利和自由，推动社会文明进步的行为。”(草案二次审议稿第二条第二款)

  草案第十四条至第十七条列举了社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德四方面的具体行为。有些常委会组成人员、代表提出，“四德”的内容难以列全，且与各个具体领域的行为规范交叉重复。为使“四德”表述更准确集中，法制委员会建议将“四德”的内容按照《新时代公民道德建设实施纲要》的规定归纳为一条，作为总要求(草案二次审议稿第十三条)；同时，将这四条中的具体行为分散到所有的领域体现。

  有些常委会组成人员、代表提出，草案第二章和第三章的关系需进一步明确，避免某些行为从正反两方面重复规定。据此，法制委员会建议对两章的内容做调整，第二章规定正面要求和倡导的行为，第三章规定违反法律法规规定、较为突出、需要进行处罚的不文明行为及其治理措施。一是对部分行为的位置做调整，如将公共场所赤膊行为从第三章移到第二章，从正面规范引导；将吐痰、倾倒生活垃圾、占用消防通道等相关法律和法规已设有行政处罚的行为集中到第三章，进行重点治理。二是在第二章补充了需要正面引导的不文明行为，如驾车低速通过积水路段、不在阳台外堆放物品等。三是将第四章中关于不文明行为执法和监督的条款移到第三章，作为重点治理的相应措施。(草案二次审议稿第二章、第三章)

  调研中，有些常委会组成人员、代表提出，应当结合此次新型冠状病毒肺炎疫情防控，从文明行为角度作出相应规定。据此，法制委员会建议增加相关内容，包括“本市坚持开展爱国卫生运动，改善人居环境，完善公共卫生设施，倡导良好饮食习惯，维护社会心理健康，提高公民的文明卫生素质”，“在公共场所咳嗽、打喷嚏时遮掩口鼻，患有流行性感冒等传染性呼吸道疾病时佩戴口罩”，“传染病患者配合相关检验、隔离治疗等措施，如实提供有关情况”，“不滥食野生动物，不非法买卖野生动物及其制品”，“不造谣、不信谣、不传谣”，“用餐实行分餐制、使用公筷公勺”，“遇有突发事件时配合各项应急处置措施”等行为。(草案二次审议稿第三十九条、第十六条、第二十二条、第二十四条、第二十八条)

  有些常委会组成人员、代表提出，条例的重点在于促进，应当对条例的促进措施进行补充细化，完善文明行为促进制度体系，突出北京的经验和特色。据此，法制委员会建议将第四章的章名调整为“促进与保障”，并对相应的条款顺序作出调整；增加对促进与保障工作的总体要求，如完善相关工作制度和机制，配备相应工作力量等(草案二次审议稿第三十六条)；完善并补充促进与保障措施。

  一是对草案中规定的新时代文明实践活动、公共文明引导员、北京榜样等制度进一步完善。如，针对全市文明引导员缺乏统一的管理、规范和保障问题，授权首都精神文明办制定具体办法；明确本市建立健全北京榜样、道德模范的举荐、评选、表彰奖励、帮扶礼遇等机制；增加首都文明办适时向社会公布文明行为白皮书制度等。(草案二次审议稿第三十七条至第四十三条)

  二是增加新的促进措施，包括公共文化服务促进文明行为，家庭对青少年的文明行为引导责任，工会、共青团、妇联等群团组织的促进责任，以及支持新媒体在文明行为促进方面发挥积极作用。(草案二次审议稿第四十四条至第四十七条)

  条例草案第五章对不文明行为设定了法律责任。法制委员会根据各方面意见，按照坚持法制统一、保持同位阶法规之间相互协调的原则，对法律责任作出调整。

  一是将部分处罚条款调整为衔接性规定。调研过程中，有些常委会组成人员、代表及执法部门提出，草案设定的法律责任，有的突破了现行法律法规的处罚额度，如随地吐痰便溺、乱丢废弃物、在禁止吸烟场所吸烟等；有的与其他法律法规规定的执法主体和处罚额度不一致，如从建筑物中抛掷物品、在公共区域堆放杂物；还有的重复了有关规定法律和规章的规定，如产生噪声干扰周围生活环境。建议处理好创制新法同既有法规的关系，对法律责任部分进一步研究。

  法制委员会经研究认为，文明行为涉及市容环境卫生、交通、控烟、养犬、旅游、网络等多领域的法律和法规，应立足本条例的定位，把条例摆到整个法律体系中去考虑，避免法律和法规之间的重复和冲突，解决好上下左右的衔接问题。草案二次审议稿第三章规定的重点治理行为，都属于违法行为，在23部现行法律、法规、规章中均已规定了法律责任，从立法技术角度看，本条例不必重复规定。

  据此，建议对于与其他法重叠的法律责任，作出衔接性表述，同时，与本条例同步公布相关法律和法规的具体法律责任规定(草案二次审议稿第五十六条)；对于需要由本条例增设的法律责任，予以保留(草案二次审议稿第五十八条、第五十九条)；对于确需突破现行法规处罚额度规定的，同步修改相关法规。

  二是修改关于从重处罚的规定。根据行政处罚的设定原则，对草案规定的从重处罚和按最高额度处罚进行修改，规定实施本条例第三章规定的不文明行为，拒不改正或者多次违反的，有关行政执法部门可以在法律、法规规定的行政处罚幅度范围内从重处罚。(草案二次审议稿第五十七条)

  三是修改对互联网租赁自行车经营企业和快递、外卖企业的义务性要求和处罚。从文明行为促进和信用罚的角度进行规范，规定企业应当采取一定的措施加强文明交通管理，交通、市场监督管理部门可以约谈企业负责人，拒不改正的，给予罚款，并纳入公共信用信息平台。(草案二次审议稿第五十五条、第五十八条)

  四是删除关于曝光不文明行为的规定。草案规定对拒不配合执法的行为能予以曝光。为避免侵犯公民个人隐私、人格尊严，建议删去曝光的规定，并与治安管理和刑法作出衔接性规定。(草案二次审议稿第六十条)

  五是修改关于社会服务的规定。根据《行政处罚法》的有关法律法规，将参加社会服务“免予处罚”修改为“不予处罚”。(草案二次审议稿第六十一条)

  此外，法制委员会根据常委会组成人员的意见和其他有关方面的意见，对草案的文字表述进行了修改，对条款顺序作了必要调整。

  《北京市文明行为促进条例(草案二次审议稿)》和以上报告是否妥当，请审议。